Voortgang uitwerking maatregelen bestrijding schijnzelfstandigheid

Bronnen:

In het regeerakkoord hebben de coalitiepartijen afgesproken dat zij maatregelen zouden nemen om problemen op de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid op te lossen. De belangrijkste maatregelen betreffen:
- Maatregelen op het terrein van het arbeidsovereenkomstenrecht en de WW die er voor moeten zorgen dat flexibele contracten voor werkgever minder interessant worden en vaste contracten interessanter. Deze maatregelen zijn opgenomen in het voorstel voor de Wet arbeidsmarkt in balans, dat in behandeling is in de Eerste Kamer en dat op 1 januari 2020 in werking moet treden.
- Maatregelen om de verplichtingen van werkgevers in verband met arbeidsongeschiktheid te verminderen. In brieven aan de Tweede Kamer van 20 december 2018 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bericht dat met de sociale partners en de verzekeraars overeenstemming is bereikt over een pakket aan maatregelen, dat eveneens op 1 januari 2020 in werking moet treden.
- Bestrijding van schijnzelfstandigheid.

Deze maatregelen moeten volgens de regering in onderlinge samenhang worden bezien.

De bestrijding van schijnzelfstandigheid levert de regering grote problemen op. De problemen begonnen met de afschaffing van de VAR (verklaring arbeidsrelatie). Deze VAR vrijwaarde opdrachtgevers van zelfstandigen tegen naheffing van loonbelasting en sociale premies. Als de belastingdienst verklaarde dat de inkomsten uit een bepaalde arbeidsverhouding voor de opdrachtnemer fiscaal kwalificeerden als winst uit onderneming (en niet als loon uit dienstbetrekking of resultaat uit overige werkzaamheden) kon de opdrachtgever er voor zorgen dat naheffing van loonbelasting en sociale premies onmogelijk was. De VAR moest sneuvelen omdat de belastingdienst, bij gebreke van voldoende menskracht om onderzoek te doen, op veel te ruime voet de VAR had afgegeven, waardoor in veel gevallen geen loonbelasting en sociale premies werden ingehouden terwijl grote twijfels bestonden aan de daadwerkelijke zelfstandigheid van de opdrachtnemer.

Aanvankelijk was de regering voornemens de VAR te vervangen door een "Beschikking geen loonheffingen”, die anders dan de VAR mede zou dienen te worden aangevraagd door de werkgever, maar waaraan de werkgever geen rechten zou kunnen ontlenen als de feitelijke situatie afweek van de situatie op basis waarvan de beschikking was aangevraagd, althans voor zover het de gegevens betrof ten aanzien waarvan de werkgever verantwoordelijk was voor de gegevens in de aanvraag.

Op aandringen van de sociale partners en belangenorganisaties van ZZP-ers werd uiteindelijk besloten de "Beschikking geen loonheffingen” niet in te voeren. In plaats daarvan zouden aan de belastingdienst modelovereenkomsten ter goedkeuring kunnen worden voorgelegd, waarna de opdrachtgever gevrijwaard zou zijn van naheffing van loonbelasting en sociale premies, indien in de praktijk gewerkt zou worden conform de bepalingen van een door de belastingdienst goedgekeurde modelovereenkomst.

Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat per 1 mei 2016 de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties in werking is getreden. Deze wet hield niet anders in dan dat de bepalingen met betrekking tot de VAR uit de wet zijn verwijderd. De vrijwaring tegen naheffing bij werken conform goedgekeurde modelovereenkomst, zou uitsluitend gebaseerd dienen te worden op het vertrouwensbeginsel.

Om deze wet tot stand te brengen, moest de Staatssecretaris van Financiën diverse toezeggingen doen, met name aan de Eerste Kamer. Eén van die toezeggingen was dat tijdens het eerste jaar, derhalve tot 1 mei 2017, door de belastingdienst vooral aan voorlichting zou worden gedaan en niet aan handhaving.

De Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties leidde echter tot zoveel onduidelijkheid en onzekerheid, dat de Staatssecretaris zich steeds weer opnieuw in de Tweede Kamer moest verantwoorden. Uiteindelijk leidde deze onduidelijkheid en onzekerheid er toe dat eerst FNV en daarna VNO-NCW hun steun aan deze wet introkken, omdat te veel ZZP-ers die niet als schijnzelfstandige dienen te worden aangemerkt, opdrachten dreigen te verliezen vanwege vrees bij opdrachtgevers voor naheffingen.

In afwachting van nieuwe wetgeving heeft de Staatssecretaris van Financiën zich keer op keer gedwongen gezien om de handhaving van wet op het punt van bestrijding van schijnzelfstandigheid geheel of grotendeels op te schorten, teneinde te voorkomen dat zelfstandigen zouden worden geconfronteerd met uitval van opdrachten.

In het regeerakkoord werd een nieuwe wet aangekondigd, ter vervanging van de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties, die enerzijds moet zorgen dat opdrachtgevers van "echte” zelfstandigen niet behoeven te vrezen voor naheffing en die anderzijds schijnzelfstandigheid moet tegengaan. Deze wet zou worden gebaseerd zijn op de volgende uitgangspunten:
- ondergrens: steeds zou worden aangenomen dat de ingehuurde zzp-er werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst, als sprake is van:
o een laag tarief (tot € 15 - € 18 per uur) terwijl de zzp-er voor langer dan drie maanden wordt ingehuurd;
o een laag tarief terwijl de zzp-er wordt ingehuurd voor reguliere bedrijfsactiviteiten.
- bovengrens: aan partijen zou de gelegenheid worden geboden om gezamenlijk er voor te kiezen geen loonbelasting en sociale premies in te houden en af te dragen ("opt-out”), als sprake is van:
o een hoog tarief (vanaf € 75 per uur) terwijl de zzp-er voor korter dan een jaar wordt ingehuurd;
o een hoog tarief terwijl de zzp-er wordt ingehuurd voor andere dan de reguliere bedrijfsactiviteiten.
- tussen de ondergrens en de bovengrens: voor zzp-ers die boven het lage tarief werken zou een "opdrachtgeversverklaring” worden ingevoerd die bij de inhuur van zzp-ers vooraf duidelijkheid en zekerheid geeft over het al dan niet bestaan van vrijwaring ten aanzien van de naheffing van loonbelasting en sociale premies. Daarbij zou gebruik worden gemaakt van een webmodule die opdrachtgevers moeten invullen en waarbij zij vragen moeten beantwoorden.
- wijziging van de wettelijke regeling van de gezagsverhouding: de wettelijke definitie van de gezagsverhouding zou zodanig worden aangepast dat deze meer afhangt van materiële omstandigheden in plaats van formele omstandigheden. Onderzocht zou ook worden of in het Burgerlijk Wetboek een regeling kan worden opgenomen ten aanzien van de "ondernemersovereenkomst”, waarin de positie van de zzp-er duidelijker en steviger kan worden geregeld.

De regering heeft inmiddels aangegeven de maatregel met betrekking tot de ondergrens te moeten wijzigen omdat deze mogelijk in strijd zou zijn met de Europese Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, Publicatieblad L 376/36) die het vrije verkeer van diensten binnen de interne Europese markt moet garanderen. Het aanmerken van de overeenkomst van opdracht met een zelfstandige als een arbeidsovereenkomst zou waarschijnlijk inbreuk maken op de vrijheid van vestiging (artikel 49) en de vrijheid van dienstverrichting (artikel 56) in het EU-Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Als alternatief heeft de regering daarbij gemeld te werken aan maatregelen voor de invoering van een minimumtarief voor zelfstandigen (€ 15 - € 18 per uur).

De webmodule zal volgens de regering naar verwachting eind 2019 gereed zijn. Als de webmodule tot een opdrachtgeversverklaring leidt heeft de opdrachtgever vooraf zekerheid dat geen loonheffing behoeft te worden ingehouden en geen premies werknemersverzekeringen behoeven te worden afgedragen als de webmodule naar waarheid is ingevuld en in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt. Als de webmodule niet de conclusie kan trekken dat van een dienstbetrekking geen sprake is, wordt geen opdrachtgeversverklaring afgegeven. Opdrachtgevers kunnen dan nog wel vooroverleg plegen met de belastingdienst.

Per 1 januari 2019 is inmiddels aan het Handboek loonheffingen van de belastingdienst een verduidelijking van het gezagscriterium toegevoegd. Daarin worden weliswaar de relevante elementen van de gezagsverhouding verduidelijkt op basis van wet en jurisprudentie, maar een weging van deze elementen die leidt tot een eenduidige conclusie over de vraag of al dan niet sprake is ven van een gezagsverhouding bevat de verduidelijking niet.

Ook heeft de regering inmiddels een adviescommissie ingesteld om onderzoek te doen naar en advies te geven over fundamentele vragen over de toekomst van de regulering van werk. De Commissie moet onderzoeken hoe werk er in de toekomst uit gaat zien en met wat voor wetten en regelgeving de overheid daar het beste bij kan aansluiten. De commissie moet verder onderzoeken of er aanpassingen nodig zijn, en zo ja, waar (bijvoorbeeld naar de juridische regels rondom arbeidscontracten, maar ook naar eventuele aanpassingen in onder meer vast en tijdelijk werk, arbeidsongeschiktheid, belastingen en zzp). De commissie moet uiterlijk op 1 november 2019 advies uitbrengen.

In een brief aan de Tweede Kamer van 26 november 2018 berichten de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Financiën over de voortgang van de maatregelen ter bestrijding van schijnzelfstandigheid.

arbeidsovereenkomst bij laag tarief


Met betrekking tot de maatregelen ter bestrijding van schijnzelfstandigheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt in een bijlage bij de brief van 26 november 2018 vermeld dat in het Burgerlijk Wetboek een nieuwe regeling zal worden opgenomen ter zake van een arbeidsovereenkomst bij laag tarief (€ 15 - € 18 per uur) die naast de bestaande regeling ter zake van de arbeidsovereenkomst zal komen te staan. Voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst bij laag tarief (ALT) hoeft dan niet te zijn voldaan aan de voorwaarden voor de gewone arbeidsovereenkomst (loon, persoonlijke arbeidsverrichting en gezag), maar als aan de voorwaarden voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst bij laag tarief wordt voldaan dan hebben de opdrachtgever en de opdrachtnemer dezelfde rechten en verplichtingen als de werkgever en de werknemer bij een gewone arbeidsovereenkomst. Van de arbeidsovereenkomst bij laag tarief zal een aantal groepen worden uitgezonderd, waaronder particuliere werkgevers.

Vanwege het risico van strijdigheid van deze maatregel met Europees recht wordt in de brief van 26 november 2018 aangegeven dat "alternatieve routes worden verkend”, waaronder een minimumtarief.

De nieuwe maatregelen ter bestrijding van schijnzelfstandigheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt zijn voor de regering aanleiding om te bezien of de fictieve dienstbetrekking daarna nog wel noodzakelijk is.

opt-out

Met betrekking tot de maatregelen ter bestrijding van schijnzelfstandigheid aan de bovenkant van de arbeidsmarkt wordt voor opdrachtnemers met een uurtarief van € 75 of meer een opt-out-verklaring voorbereid. Invulling daarvan zou vrijwaring geven voor de naheffing van loonbelasting en sociale premies, mits voldaan is aan de voorwaarden ter zake van het uurtarief en de duur van de arbeidsverhouding (maximaal een jaar). De opdrachtnemer zou dan geen recht hebben op een uitkering op grond van de werknemersverzekeringen. De opt-out verklaring kan voor wat betreft de vrijwaring van naheffing geen terugwerkende kracht krijgen. Bij wijziging van de omstandigheden en bij wijzing van de werkzaamheden vervalt de vrijwaring. De opt-outverklaring hoeft daarom niet te worden verlengd of ingetrokken.

opdrachtgeversverklaring

Met betrekking tot de, via de webmodule te verkrijgen, opdrachtgeversverklaring is in een bijlage bij de brief van 26 november 2018 vermeld dat deze opdrachtgeversverklaring steeds slechts zal gelden voor een periode van een bepaalde periode, waarbij vooralsnog wordt gedacht aan een jaar. Daarna zou opnieuw een opdrachtgeversverklaring moeten worden aangevraagd.

Ook is vermeld dat de wijze waarop in de webmodule wordt gewogen of al dan niet een opdrachtgeversverklaring zal worden verstrekt, openbaar zal worden gemaakt.

In de brief van 26 november 2018 wordt aangegeven dat de te treffen maatregelen in de eerste helft van 2019 zullen worden gepubliceerd voor internetconsultatie en dat zij vervolgens per 1 januari 2021 in werking zullen treden.

Inmiddels dringt de Tweede Kamer echter al geruime tijd aan op het handhaven van de wettelijke regels ter bestrijding van schijnzelfstandigheid en de Staatssecretaris van Financiën heeft in een brief aan de Tweede Kamer van 18 november 2016 (Tweede Kamer 2016-2017, 34036, 40) moeten toezeggen dat wel naheffing zal plaatsvinden bij "evident kwaadwillenden”.

In een brief van Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Tweede Kamer van 26 juni 2018, heeft de Minister, mede namens de Staatssecretaris van Financiën in antwoord op Kamervragen van de leden Kent (SP) en Van Dijk (PvdA) (Tweede Kamer 2017-2018, Aanhangsel van de Handelingen, aanhangselnummer 2582) aangekondigd dat de belastingdienst (naast het reguliere toezicht op de loonheffingen) bedrijfsbezoeken zou gaan afleggen bij minimaal 100 opdrachtgevers, deels opdrachtgevers die eerder een modelovereenkomst aan de belastingdienst hebben voorgelegd en deels opdrachtgevers die dat niet hebben gedaan.

In een brief aan de Tweede Kamer van 5 maart 2019, Tweede Kamer 2018-2019, 31066, nummer 462 heeft de Staatssecretaris van Financiën inmiddels bericht dat bij 104 afgelegde bedrijfsbezoeken gebleken is dat in 45 gevallen de Wet Deregulering beoordeling arbeidsrelaties juist was toegepast en dat dat in 59 gevallen niet of minder het geval was, waarbij in 12 gevallen de arbeidsrelatie niet juist was gekwalificeerd.