Benoeming van medisch deskundige in procedure betreffende een Ziektewet- of WGA-uitkering

Bronnen:

• Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 8 oktober 2015 (Korosec/Slovenië), ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212
• Centrale Raad van Beroep van 30 juni 2017,ECLI:NL:CRVB:2017:2226
  

---

Op 8 oktober 2015. ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een arrest gewezen ten aanzien van de vraag of sprake was van schending van het door artikel 6 van het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) beschermde recht op een eerlijk proces, omdat de nationale rechter van Slovenië zijn oordeel omtrent het recht van de heer Korosec op verhoging van zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering had gebaseerd op het oordeel van artsen van het Sloveense bestuursorgaan. Het EHRM had geconcludeerd dat sprake was van een schending van de door artikel 6 EVRM vereiste "equality of arms”.

Het vereiste van de "equality of arms” brengt volgens eerdere jurisprudentie van het EHRM met zich mee dat elke partij een redelijke gelegenheid moet hebben om zijn argumenten aan de rechter voor te leggen onder voorwaarden die hem niet in een wezenlijk nadeligere positie plaatsen ten opzichte van de wederpartij. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt ook dat de verklaring van een medisch deskundige waarschijnlijk doorslaggevende invloed heeft op de beslissing van de rechter, omdat de rechter op medisch gebied waarschijnlijk niet deskundig is, zodat die verklaring beschouwd moet worden als een essentieel deel van het bewijsmateriaal. Gebrek aan onpartijdigheid van de deskundige kan daarom volgens het EHRM aanleiding geven tot schending van het beginsel van de "equality of arms”.

In het geval van de heer Korosec waren de verklaringen van de artsen van het bestuursorgaan niet tot stand gekomen in opdracht van de rechter, noch had de rechter deze uitdrukkelijk als deskundige verklaring aangemerkt. Maar de verklaringen waren door de rechter wel als medisch deskundigenbewijs beschouwd. Daarom is volgens het EHRM zijn eerdere jurisprudentie ten aanzien van de onpartijdigheid van door de rechter benoemde deskundigen van toepassing. Volgens die jurisprudentie moeten bij de beoordeling van de vraag of de benoeming van een deskundige leidt tot een schending van het beginsel van de "equality of arms” drie factoren in acht worden genomen:

• de aard van de taak van de deskundige;
• de positie van de deskundige in de hiërarchie van de wederpartij;
• de rol die de verklaring van de deskundige speelt in de procedure, met name het gewicht dat de rechter daaraan toekent.
  

In het geval van de heer Korosec was de taak van de deskundigen om het bestuursorgaan te voorzien van medische deskundigheid teneinde te kunnen beslissen op de claim van de heer Korosec tot verhoging van zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering. De deskundige waren daarbij ondergeschikt aan het bestuursorgaan. De heer Korosec kon daarom twijfel hebben aan de onpartijdigheid van dit deskundigenoordeel, maar doorslaggevend is daarbij of deze twijfel objectief gerechtvaardigd is. De Sloveense rechter had zijn oordeel op de verklaring van de deskundigen gebaseerd. Een verzoek van de heer Korosec aan de rechter om een onafhankelijke deskundige te benoemen was afgewezen omdat het bestuursorgaan het medische dossier van de heer Korosec al voldoende zou hebben beoordeeld. Omdat uiteindelijk de verklaring van de deskundige van het bestuursorgaan doorslaggevend waren op een gebied waarop de rechter zelf niet over deskundigheid beschikte, concludeerde het EHRM dat niet vastgesteld kon worden dat de procespositie van de heer Korosec gelijk was aan die van het bestuursorgaan, zodat sprake was van een schending van artikel 6 van het EVRM. Daaraan deed niet af dat de heer Korosec in de gelegenheid was gesteld om een verklaring af te leggen en dat de rechtbank kennis had genomen van andere stukken in het dossier, alvorens de claim van de heer Korosec af te wijzen.

In een uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2226, heeft de Centrale Raad van Beroep aangegeven welke uitgangspunten de Nederlandse bestuursrechter gelet op het bovengenoemde arrest van het EHRM in acht moet nemen in zaken waarin een bestuursorgaan zich beroept op een advies van een eigen medisch deskundige. Het standpunt van de Centrale Raad van Beroep is afgestemd met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De Centrale Raad van Beroep stelt voorop dat de verzekeringsartsen van het UWV op grond van het bepaalde in artikel 2 van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten een verzekeringsgeneeskundig onderzoek moeten doen. De rapporten van die verzekeringsartsen moeten daarom worden aangemerkt als rapporten van een medisch deskundige waarin een deskundigenoordeel is neergelegd. Vanwege het feit dat die verzekeringsartsen in dienst zijn van het UWV of een overeenkomst hebben met het UWV, kan twijfel ontstaan aan hun onpartijdigheid. Dit betekent dat een betrokkene in beginsel ook niet in een gelijke positie verkeert als het UWV. Deze twijfel aan de onpartijdigheid van de verzekeringsarts als medisch deskundige leidt echter nog niet tot een schending van artikel 6 EVRM als deze twijfel niet objectief gestaafd kan worden. 

Indien een partij niet in een gelijke positie verkeert als zijn wederpartij dient de bestuursrechter zo nodig compensatie te bieden. De Centrale Raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State preciseren in verband hiermee de uitgangspunten bij de toetsing door de bestuursrechter van de beoordeling door verzekeringsarts. Die toetsing is afhankelijk van wat de betrokkene aanvoert tegen de medische onderbouwing van de besluiten van het UWV en van het bewijs dat de betrokkene in dat verband aanvoert. De omvang van het geding wordt immers op grond van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht bepaald door de gronden van het beroep.

De toetsing van de rechter van het medisch oordeel van de verzekeringsarts verloopt in drie stappen:

stap 1: zorgvuldigheid van de besluitvorming

• Voldoet de besluitvorming van het UWV aan de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht en het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (zorgvuldig onderzoek, deugdelijke motivering, inzichtelijkheid, consistentie)?

o      Nee: het besluit kan reeds om die reden geen stand houden.
o      Ja: stap 2.

stap 2: equality of arms

De rechter kan slechts een onafhankelijk en onpartijdig oordeel geven als er evenwicht bestaat tussen partijen met betrekking tot de mogelijkheid om bewijs aan te dragen. 

• Heeft de betrokkene voldoende ruimte gehad om de medische bevindingen van de verzekeringsartsen van het UWV te betwisten, bijvoorbeeld door zelf medische stukken in te dienen?

o      Ja: er is equality of arms. De rechter kan uitspraak doen.
o      Nee: er is geen equality of arms. De rechter moet waarborgen dat het evenwicht hersteld wordt, bijvoorbeeld door het bieden van de gelegenheid om zelf (medische) stukken in te dienen of zelf een deskundige in te schakelen. De rechter verduidelijkt wat nodig is.

• De betrokkene brengt vervolgens (medische) stukken in het geding: de rechter moet beoordelen of deze stukken een redelijke mogelijkheid vormen om de bestuursrechter van zijn standpunt te overtuigen.
• Ja: er is equality of arms. De rechter kan uitspraak doen.
• Nee: compensatie bieden voor bewijsnood, bijvoorbeeld in de vorm van benoeming van een onafhankelijke (medische) deskundige. 

• De betrokkene brengt geen (medische) stukken in het geding: de rechter moet beoordelen of dit de betrokkene in redelijkheid kan worden tegengeworpen.
  
• Ja: de rechter kan uitspraak doen.
• Nee: compensatie bieden voor bewijsnood, bijvoorbeeld in de vorm van benoeming van een onafhankelijke (medische) deskundige.
  
• De betrokkene brengt (medische) stukken in het geding maar deze stukken zijn naar hun aard niet geschikt om twijfel te zaaien aan de rapporten van de verzekeringsartsen van het UWV, bijvoorbeeld omdat een behandelend arts genoodzaakt is om de informatie beperkt te verstrekken: de rechter moet beoordelen of dit de betrokkene in redelijkheid niet kan worden tegengeworpen.
• Ja: de rechter kan uitspraak doen.
• Nee: compensatie bieden voor bewijsnood, bijvoorbeeld in de vorm van benoeming van een onafhankelijke (medische) deskundige. 
  

stap 3: inhoudelijke beoordeling

•  Heeft de betrokkene door gemotiveerde betwisting van de conclusies van het UWV ten aanzien van zijn mogelijkheden en beperkingen twijfel doen ontstaan aan de beoordeling door het UWV?
• Nee: afwijzing van het beroep.
• Ja.

Neemt de reactie van het UWV deze twijfel weg?

Ja: afwijzing van het beroep.
Nee: de rechter benoemt een (medisch) deskundige.

Een afwijzing van een verzoek tot benoeming van een (medisch) deskundige wordt door de rechter gemotiveerd. De motivering moet inhouden waarom de rechter op basis van de door partijen ingebrachte medische informatie voldoende in staat is om het geschil te beslechten.

De Centrale Raad van Beroep betrekt zijn uitspraak volledig op de betrokkene. Met "betrokken” wordt de verzekerde (de werknemer) aangeduid. De uitspraak heeft echter ook belangrijke consequenties voor de werkgever die procedeert over de Ziektewet- of WGA-uitkering van zijn (ex-) werknemer. Ook de werkgever is een procespartij voor wie de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende elementaire waarborgen voor een eerlijk proces gelden. 

De positie van de werkgever brengt met zich mee dat hij zelf niet de mogelijkheid heeft om kennis te nemen van de medische gegevens van de (ex-) werknemer. Hij zal als regel ook niet in staat zijn om in een beroepsprocedure zelf medische informatie naar voren te brengen of om zelf een deskundige te benoemen. De Centrale Raad van Beroep erkent in zijn jurisprudentie dat een werkgever niet veel anders kan dan trachten aan te geven dat het onderzoek van het UWV onvoldoende is geweest of dat de door het UWV gegeven motivering de beslissing niet kan dragen. Van de werkgever mag niet worden verwacht dat hij eigen medische argumenten aandraagt. (CRvB 1 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD9589 en CRvB 17 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ3969).

In een principiële uitspraak van 20 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB2857 heeft de Centrale Raad van Beroep bepaald dat ten aanzien van de werkgever aan de uit artikel 6 EVRM elementaire eisen van een eerlijk proces, waaronder het vereiste van "equality of arms” kan worden voldaan doordat de rechter met toepassing van artikel 8:32 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat inzage in dan wel de kennisneming of toezending van medische gegevens van de werknemer is voorbehouden aan een gemachtigde van de werkgever die arts of advocaat is dan wel daartoe van de rechter bijzondere toestemming heeft gekregen en dat deze gemachtigde(n) voor zover het de medische aspecten betreft in de plaats van de werkgever treden. De Raad heeft daarbij onderkend dat de werkgever op die wijze nog steeds niet op geheel gelijke voet als de werknemer en het UWV aan het geding kan deelnemen, doch is van mening dat de gemachtigde van de werkgeer in staat moet worden geacht, al dan niet in samenwerking met een arts, de belangen van de werkgever in voldoende mate te behartigen. Het nog resterende verschil in behandeling brengt werkgevers naar het oordeel van de Raad echter niet in een wezenlijk nadeliger positie ten opzichte van de andere partijen, als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM.

De Centrale Raad van Beroep heeft zich in het verleden dus al uitgesproken ten aanzien van het vereiste van de "equality of arms” in een beroepsprocedure van een werkgever betreffende de arbeidsongeschiktheidsuitkering van een (ex-) werknemer en heeft een regeling getroffen die de werkgever weliswaar niet in dezelfde positie brengt als de werknemer en het UWV maar in een positie die niet zo wezenlijk nadeliger is ten opzichte van de andere partijen dat sprake is van schending van het vereiste van de "equality of arms”. 

De beslissing van het EHRM in de zaak Korosec ten aanzien van de rol van de deskundigen van het UWV geldt voor de werkgever in gelijke mate. Ook voor de werkgever geldt dat:

• het de taak van de verzekeringsartsen van het UWV als deskundigen is om het UWV te voorzien van medische deskundigheid teneinde te kunnen beslissen op de claim tot toekenning van een Ziektewet- of WGA-uitkering (aard van de taak van de deskundige);
• twijfel kan ontstaan aan de onpartijdigheid van de verzekeringsartsen van het UWV vanwege het feit dat zij in dienst zijn van het UWV of een contract hebben met het UWV (de positie van de deskundige in de hiërarchie van de wederpartij);
• de verklaring van de verzekeringsarts als deskundige van het UWV (veelal) doorslaggevend is op een gebied waarop de rechter zelf niet over deskundigheid beschikte (de rol die de verklaring van de deskundige speelt in de procedure, met name het gewicht dat de rechter daaraan toekent).
  

Waar de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 30 juni 2017 van belang acht of voldoende ruimte heeft bestaan om de medische bevindingen van de verzekeringsartsen van het UWV te betwisten, bijvoorbeeld door zelf medische stukken in te dienen, kan niet anders dan worden geconstateerd dat de werkgever die mogelijkheid niet had of heeft en dat de werkgever niet kan worden verweten dat geen stukken worden ingebracht. Het evenwicht herstellen door daartoe alsnog gelegenheid te bieden is vervolgens niet aan de orde. Daarom zou aan werkgevers nog veel eerder compensatie moeten worden geboden in de vorm van de benoeming van een onafhankelijke (medische) deskundige dan aan de werknemer.

De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep vergroot aldus de mogelijkheden van de werkgever om de beslissing tot toekenning van een Ziektewet- of WGA-uitkering aan een (ex-) werknemer met succes te bestrijden. Er zit echter nog wel een belangrijke adder onder het gras: als de werknemer geen partij is in de beroepsprocedure is het de vraag of de werknemer wel kan worden gedwongen om aan een deskundigenonderzoek mee te werken. En als de uitkering van de werknemer inmiddels is geëindigd, heeft het UWV ook geen mogelijkheden meer om de werknemer met een maatregel ten aanzien van de uitkering tot medewerking te dwingen.