Loonsancties in strijd met de wet

Met de invoering van de Wet verbetering poortwachter op 1 april 2002 heeft de wetgever nieuwe regels gesteld omtrent de wijze waarop de werkgever en de werknemer uitvoering moeten geven aan de op hen rustende verplichting om te werken aan de reïntegratie van de arbeidsongeschikte werknemer in het arbeidsproces. Deze regels zien bijvoorbeeld op het opstellen van een plan van aanpak, nadat de arbodienst een probleemanalyse heeft gemaakt en een advies heeft uitgebracht, en de tijdige en adequate uitvoering, evaluatie en bijstelling van dat plan van aanpak. De nakoming van deze regels is niet vrijblijvend. Aan de hand van een door werkgever en werknemer gezamenlijk opgesteld reïntegratieverslag, dat door de werknemer bij de aanvraag van de WAO-uitkering (inmiddels: WIA-uitkering) wordt gevoegd beoordeelt het UWV of werkgever en werknemer de reïntegratie-inspanningen hebben gepleegd die van hen verwacht mochten worden. Is dat niet het geval en ontbreekt daarvoor een deugdelijke grond, dan legt het UWV sancties op. Voor de werknemer dreigen dan maatregelen ten aanzien van de uitkering. Voor de werkgever dreigt een verlenging met maximaal 52 weken van de verplichting om (70% van het) loon tijdens ziekte door te betalen.

De duur van deze verlenging van de loondoorbetalingsverplichting moet volgens de wet worden afgestemd op de aard en ernst van het verzuim en op de periode die nodig geacht werd om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren. Nadere regels over de toepassing van deze zogenaamde "loonsanctie" zouden op grond van de wet gesteld dienen te worden bij algemene maatregel van bestuur. De regering heeft echter nooit een zodanige algemene maatregel van bestuur vastgesteld. Dat is voor het UWV reden geweest om dan zelf maar regels te stellen middels de Beleidsregels verlenging loondoorbetaling poortwachter. Volgens die beleidsregels wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen van beperkte, ernstige, grove of uiterste nalatigheid. Afhankelijk van de kwalificatie van de tekortkoming van de werkgever bedraagt de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting dan maximaal vier, maximaal zes, maximaal negen of maximaal twaalf maanden. De loonsanctie beloopt echter in alle gevallen tenminste vier maanden. Het UWV motiveert dat door te wijzen op het feit dat na afloop van de verlenging van de loondoorbetaling een nieuwe beoordeling van de uitkeringsaanvraag nodig is, waarvoor de wet een termijn van dertien weken aanhoudt. De termijn van vier maanden bestaat aldus in feite uit een sanctie van een maand en een nieuwe periode voor behandeling van de aanvraag van drie maanden. In de praktijk legde het UWV (na het bieden van een kans op herstel gedurende veertien dagen) steeds een loonsanctie van vier maanden op, om daarna te bezien of er aanleiding was tot een nieuwe verlenging van de loondoorbetalingsverplichting (waartoe het dan echter zelden meer kwam).

Vrijwel direct na het instellen van de loonsanctie is daarop forse kritiek geuit uit wetenschappelijke hoek. Gesteld werd dat de loonsanctie (met name gelet op het vereiste dat de duur mede moest worden afgestemd op de aard en ernst van het verzuim van de werkgever) tenminste ten dele een bestraffende sanctie was en derhalve een "criminal charge" in de zin van artikel 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), maar dat niet aan de eisen van dat verdrag werd voldaan. Ook werd er op gewezen dat de minimumsanctie van vier maanden niet voldeed aan de wettelijke eis van afstemming van de loonsanctie op de periode die nodig geacht werd om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.

Nadat diverse rechtbanken loonsanctiebeschikkingen van het UWV al om uiteenlopende redenen vernietigd hadden, heeft thans de Centrale Raad van Beroep het verlossende woord gesproken. De Centrale Raad van Beroep rept niet over de vraag of de loonsanctie al dan niet een "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM is, maar stelt wel vast dat de minimumsanctie van vier maanden niet voldoet aan de wettelijke eis tot afstemming op de periode die voor de werkgever nodig is om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren. Met name oordeelt de Centrale Raad van Beroep dat in de wetsgeschiedenis geen basis is te vinden voor het standpunt van het UWV dat bij het vaststellen van de minimumsanctie rekening moet worden gehouden met dertien weken behandeltermijn van de uitkeringsaanvraag.

Dat de wettelijke regeling van de loonsanctie het uiteindelijk niet zou redden bij de rechter is geen verrassing. In onze adviezen aan onze cliënten en in onze eerdere artikelen in Arbeidsrecht Actueel hebben wij van begin af aan op de tekortkomingen van de wettelijke regeling van de loonsanctie gewezen en geadviseerd daartegen bezwaar en beroep in te stellen, indien het financiële belang dat tenminste rechtvaardigde.

Ook de regering heeft wel ingezien dat de bestaande wettelijke regeling niet houdbaar was. Bij het invoeren van een aanvullende sanctie voor het geval dat de arbeidsovereenkomst al geëindigd zou zijn voordat de uitkering werd aangevraagd (de sanctie betreffende het verhaal van de Ziektewetuitkering), was de afstemming op de aard en ernst van het verzuim al opvallend afwezig. En ook in de WIA komt deze eis niet voor, terwijl bij invoering van de WIA deze eis bovendien nog eens uit de wet is verdwenen. Ook is de wettelijke regeling van de loonsanctie bij invoering van de WIA in zijn geheel al zodanig gewijzigd dat
er geen minimumsanctie van vier maanden meer is (zie Arbeidsrecht Actueel nr. 116). Bij zo veel tekenen van inzicht bij de wetgever dat de bestaande wettelijke regeling tekort schoot, behoefde de Centrale Raad van Beroep niet erg dapper te zijn om de loonsancties "oude stijl" in strijd met de wet te achten. Alleen jammer dat wetgever en UWV zo lang tegen beter weten in hebben volgehouden dat er met de oude wettelijke regeling niets mis was. Daardoor hebben zij veel werkgevers onnodig op kosten gejaagd terwijl andere werkgevers juist vanwege die kosten van bezwaar en beroep zullen hebben afgezien en dus ten onrechte langer loon zullen hebben betaald.